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赴日医养结合专题学习考察报告

2019年2月25—3月1日,由日本财团资助、笹川同学会策划组织,在日本驻华大使馆、日中医学协会的支持以及国家卫健委国际司牵头下,由人事司、财务司、国际司、医政医管局、老龄健康司以及国家老年医学中心北京医院、上海护理质控中心的相关同志,组成医养结合专题学习考察团赴日本对对日本医养结合政策制定及实施现状进行了深入学习与交流。

在日期间,考察团一行分别参观访问了厚生劳动省、东京都福祉保健局、顺天堂大学、笹川纪念保健协力财团、东京日医养护中心、东京日医用贺养老院、医疗法人厚生协会东京足立集团等机构,就医养结合有关国家政策、服务提供、人才培养和社会保障等方面的政策和实施情况分别进行了座谈交流和实地参观,进一步了解了日本医养结合的不同模式及特点。

按照国际通用标准,60岁及以上人口占比超过10%或者65岁及以上人口超过7%,标志该国进入老龄化社会。20世纪70年代初,日本65岁及以上老年人口占总人口的比重达到7%,开始步入老龄化社会。截至2016年9月,日本65岁及以上老年人有3461万人,占总人口的27.3%,其中80岁及以上高龄老人达到1045万人,占总人口的8.2%。日本已成为全球老龄化程度最严重的国家。日本开展医养结合探索始于20世纪60年代,经过半个多世纪后形成相对完善成熟的发展模式,实现了从传统的家庭养老向现代的居家—社会型养老的转型。

日本实行“年金—医疗—介护”为核心的医养结合服务体系,是在政府主导下社会、市场多方参与,以家庭养老为中心、社区老年服务为补充的医养结合服务模式,能够根据老人不同身体状况选择不同类型的医疗或介护服务。日本的养老院中极少设置真正意义上的医院,一方面是因为医院同养老院的执业许可完全不同,另一方面是由于养老院的管理团队很难胜任医院的管理工作。日本的养老院通常会采取签约医生定期巡诊等方式为入住老年人提供健康指导等基本服务,从而集中各自优势提升养老和医疗的专业化效率。养老院一般仅开展长期护理、康复训练和简单急救等医疗服务,严重疾病的治疗则需要通过与周边医院的合作来解决。养老院与周边医院合作既可以集中资源从事专业工作,从商业角度又可以实现互利互惠。

近年来,在日本正在推进地域综合护理体系,即以老年住宅供给为前提,将医疗、护理、预防、生活支援服务有机结合起来,在日常生活中向老年人提供护理服务,使老年人有尊严地在自己住惯了的地域自立生活。这样可以把分散的医疗、护理、预防、居住等服务有机连接起来综合提供,同时避免了重复服务。为了加强医疗护理合作,主要采取了以下措施:一是充分了解地域医疗和福利资源,向有关部门通报地域医疗机构分布情况,并开展医疗护理各业种参加的进修活动。二是促进地域护理会议。市町村有关部门组织居家医疗护理有关的会议,查找存在的问题,提出解决方案。构建地域综合护理体系的有效途径之一,就是由地域综合支援中心或市町村定期召开地域护理会议,由市町村职员、医疗护理相关人员 (护理经理人、护理企业或民间团体、医生、牙医、药剂师、护士、营养管理师)参加,对具体案例进行分析,查找解决方案,实现地域网络。三是构筑24小时365日居家医疗护理供给体制,提供由主治医生参加的上门诊疗活动,促进定期巡回随时应对型上门护理。四是积极促进地域综合支援中心和护理支援专员开展的居家医疗护理咨询活动。五是充实生活支援服务,鼓励老年人社会参与。老年人积极参加社会活动,可以充实生活,起到护理预防作用。实现医疗护理一体化,不仅可以提高老年人生活质量,可以抑制再次住院,还可以削减医疗护理总成本。

20世纪90年代,日本政府为应对因老年人“社会性住院” (老年人长期住院不出院)而导致的医疗保险支付危机,研究出台新的保险制度。1996年,《介护保险法》、《介护保险施行法》、《医疗法(修正案)》等一系列与介护保险相关联的法案出台。2000年,日本正式实施《介护保险法》,建立了一种由全社会支撑老年护理的介护保险体系。这种保险体系包含三种理念:一是支持老年人自立。并非只是照护老年人身体,而是通过护理实现老年人自立;二是以利用者为本。利用者自由选择服务供给方,从多样化的供给主体综合接受保健医疗服务、福利服务;三是采用社会保险方式。主要改变过去行政部门全权决定服务内容的旧的福利制度,是全体国民共同负责老年护理的全新的社会保险体系。利用者只要被认定为需要护理,随时可以接受护理服务,而且护理设施的建设也不仅限于行政部门和社会福利法人,其他公益团体以及公司、协同组合、民间非营利团体都可以参与建设。日本具有医养结合性质的老龄服务主要体现在以介护保险为基础的介护服务方面。

日本政府高度重视对医养结合产业的行业指导,先后颁布了多项法律法规对医养结合产业服务人员进行培训和资格考试,以保证专业人才的持续供应。通过《社会福祉士和介护福祉士法》和《福祉人才确保法》,规定介护工作者等护理人才应具备的工作能力和专业技术知识能力,并推出资格证书制度,从法律上对护理人才给予其应有的经济、社会地位保障。培训资金由政府和企业共同负担,培育发展专业化的养老服务经营管理机构,提高从业人员专业化水平。

日本法律还规定,地方政府在每万人口的区域内必须建设一个居家养老支援中心,为老人提供看护经理、社会福祉、保健师等多样化服务。日本社区居家养老组织内部形成了“管理员一专业工作人员一照顾员”的专业化体系,医养结合服务队伍由医师、护理人员、介护人员、理学疗养士、作业疗法士、机能训练指导员、生活相谈员、介护支援专门员等8个职种构成,涵盖了服务的所有内容,每个序列都有相应的资格、等级和培训要求,持证上岗,按级取薪,服务队伍呈现出较强的专业化和职业化特征。

日本的医养结合模式全面考察老年人的需求,以居家为中心,以社区为主要依托,为老年人提供综合性、一体化的养老、医疗、护理等服务,为我国的医养结合实践开展提供了宝贵的经验。

(一)以老年人需求为导向的医养结合服务

日本社会养老服务体系建设的重心在构建地区养老支援中心和全力支援居家养老等方面。目前,日本正推进区域内被护理老人信息共享平台建设,可供区域内医疗、养老等机构共享被护理老人的健康情况等信息。另外,日本的医养结合服务机构在内部适老化改造方面比较切合入住老年人需求,同时通过让老年人参与恰当的劳作来锻炼和恢复其生活自理能力,促进其回归家庭和社会。

随着我国老龄化形势的日益严峻,保障老年人的照护需求、积极探索多元的医养结合模式迫在眉睫。结合日本较成熟的经验,一方面,增强现有社区服务机构的医养结合服务功能,为居家老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务,为居家养老的失能老人提供保姆式的生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务,让居家的老年人同样得到专业性的服务;另一方面,借助互联网大数据平台创新医养结合服务新模式,借助专业运营团队管理养老服务机构,利用互联网技术和大数据思维科技手段促进智慧健康养老和医养结合服务的简洁化和系统化;同时,推动医养结合机构从老年人的需求出发,进行人性化、便利化的适老化改变,并鼓励老年人参与力所能及的劳动,促进身心健康。

(二)完善的法律和政策保障体系

日本医养结合的可持续发展依赖于不断修改完善配套法律法规。日本国会通过的相关法律包括《高龄老人保健福利推进十年战略计划》《生活保护法》《国民健康保险法》《老人福利法》《国民年金法》《护理保险法》《社会福利师和介护福利士法》《国民养老保险法》《关于社会福利服务基础结构改革》《老年人保健法》等,通过法律文件切实维护老年人权益,为老年人居家养老服务提供全方位法律支持。我国医养结合方面的法律法规还相对薄弱,难以满足医养结合发展的客观需要,制约了医养结合产业的可持续发展。完善老年人相关权益保护法律和老年人长期照护服务体系的构建,逐步建立以“政府主导”向“市场为主导”转变的政策支持和法律监督。积极鼓励和支持开展居家养老,充分考虑我国的生育政策和改革开放以来的人口快速流动的趋势,独生子女家庭、失独家庭、独居家庭等的实际困难和沉重负担,为弱势家庭提供保障的依据。

(三)医疗保险和介护保险的支撑作用

日本的护理保险制度也是在不断修改完善中,其中介护保险不仅减轻了家庭的负担,对于医疗费用也得到有效控制,拉动养老产业的发展,更重要的是老龄者的护理和调养,得到更专业的服务,提高了其生活质量。对于我国老龄化管理具有十分重要的借鉴意义。医养结合产业属于朝阳产业,市场潜力巨大,涉及到养老地产、老年护理服务行业、老年教育、老年旅游、老年金融等领域。采取商业保险模式还是社会保险模式,费率如何确定,如何处理与基本医疗保险的关系,如何确定政府、单位和个人的权责关系等,都需要在地方试点基础上,统筹考虑经济社会发展水平和人口老龄化趋势,充分借鉴国际经验,认真研究制定符合国情的长期护理保险制度,包括长期照护服务评估标准、评估流程、长期照护服务包、长期照护服务包价格核算等,从而和现有的医疗保险互通互补保障医养结合的可持续发展。

(四)专业化的人才培养

日本政府非常重视对专业人才的培养,无论是医疗卫生体系还是长期照护体系,在人力资源结构设置上,都有明显的人员等级梯度和明确的职责分工,任务划分明确。此外,服务提供人员均有相应的资质认证,这些人员的专业程度很大程度决定了服务的质量。我国养老服务专门人才的教育工作起步晚,缺乏完整的人才培养体系,缺乏高水平、专业化的人才培养机构。我国亟待加强对医养结合专业人才队伍的培训和培养。我们可以借鉴日本的养老专门人才培养模式,提高养老服务专门人才教育的层次,形成以职业院校为主,普通本科和研究型大学共同参与的格局。同时可以学习日本养老事业产业化的经验,在确立养老服务专门人才的国家资格标准后,采取多渠道的资格准入形式,吸引更多的人员从事养老服务业,保障养老服务专门人才教育的生源和质量。随着护士多点执业试点的推开,积极鼓励和引导有资质的医疗机构和护士为老龄或失能老人提供慢病管理、康复护理、专项护理等护理服务。

医养结合政策制定者访日代表团成员在顺天堂大学会议室合影留念

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代表团访问东京足立医院老人保健中心楼前合影留念

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代表团在足立医院会议室

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代表团参观日医学馆养老设施用贺日托中心

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日本东京都政府养老政策制定者与代表团成员在办公室进行会谈

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笹川记念保健协力财团会长木下女士在介绍由财团独自建立的养老人才创业计划

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本文章由 超级管理员 于2019年04月04日发布在会议信息, 学术交流分类下,
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